2014年1月24日金曜日

『民法入門・担保法革命』 (ビジュアル民法講義シリーズ)

以前ダイジェスト版を紹介した明治学院大学法科大学院の加賀山茂教授の講義ビデオ教材が“DVD付き書籍”になりました。

加賀山 茂・著
『民法入門・担保法革命』 (ビジュアル民法講義シリーズ)
http://www.amazon.co.jp/o/ASIN/4797235918/

オススメです。
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2013年12月20日金曜日

「特定秘密保護法」の全体構造

「特定秘密保護法」（平成二五年法律第百八号）の全体構造を考えてみます。

このブログ記事の目的は、
  1. 巷で流布している「特定秘密保護法」と戦前・戦中の法令との関係についての理解を正し、
  2. 「特定秘密保護法」が何を目指した法律なのかの正確な理解を深めること
です。
改めて私が述べるまでもないことなのですが、詳細な論証を省略して概略を述べさせていただきます。

まず、「特定秘密」のうち「別表（第三条、第五条―第九条関係）」のうち「一　防衛に関する事項」については（テロ特措法と一括で成立した）平成13年(2001年)自衛隊法改正法（平一三年法律第百十五号）で盛り込まれた規定（第九十六条の二、第百二十二条、別表第四）がそのままスライドしています。
この点は、「特定秘密保護法」の附則第四条に書かれています。



そして、それらの規定の原型と考えられる戦前・戦中の法令は「軍機保護法」（昭和一二年八月一四日法律第七十二号）だと考えられます。


一方、「特定秘密」のうち「別表（第三条、第五条―第九条関係）」のうち「二　外交に関する事項」と「三　特定有害活動の防止に関する事項」の原型と考えられる戦前・戦中の法令は「国防保安法」（昭和一六年三月七日法律第四十九号）（そのうちの「第一章　罪」のみ。「第二章　刑事手続」の部分は除く）だと考えられます。


こうした戦前・戦中の法令を継承したとは考えられない規定の多く（第三章～第六章）は、平成19年(2007年)にアメリカとの間で締結した「秘密軍事情報の保護のための秘密保持の措置に関する日本国政府とアメリカ合衆国政府との間の協定」(GSOMIA)の要求事項を盛り込んだものだと思われます（特に「第五章 適正評価」などは GSOMIA で要求されている“秘密軍事情報取扱資格（セキュリティ・クリアランス）”の取得の問題だと思われます）。
一部で言われているような「治安維持法との（直接の）関係」は、少なくとも条文の規定内容や歴史的沿革などからは感じられません。
もちろん、「国会総動員体制を形成する各種法制全体を組み合わせたときの効果」というのはあるでしょうが、それは別の話です。

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2013年10月11日金曜日

「国会に」積極的に口出ししなければならない理由（動機付け）

「国会会議録検索システム」で検索して、「第162回国会 衆議院総務委員会議録」第18号(平成17年6月9日)の“パブリック・コメント手続を法制化するための行政手続法改正”に関する質疑応答を読んでみると、こんなやりとりがある。

○五十嵐委員　可能性としてはあるわけで、十分にやはり法施行の段階でフォローすることが必要かなというふうに思います。
　同様に、この規定ができたために、本来、国会あるいは地方の議会等で審議されるべき法令、条例等が、本来の法律事項からより下位の政省令あるいは命令、行政指導等に委譲される、そういう言いわけに使われないかという心配も出てくると思うんですね。
　本来、議会に付すべきものを、こういう制度があるからいいじゃないかということで正当化する、より下位の、官が縛られない、あるいは人目にさらされにくいところをより増す、そういう分野をより広げる方向に動く可能性がないかということが二つ目の危険性の一つだと思いますが、いかがでしょう。

○麻生国務大臣　これまで政省令等は、行政の内部の話で、国民に見えないところで行われておりました制定の手続を、いわゆる目に見えるようにする、透明化することによって公正を確保しようとするというのが本来の目的でもあります。そして、意見を考慮して出された結果も、いわゆる一般に公開するというように義務づけておりますので、より国民の目にさらされるということになると思っております。
　実施状況につきまして、この点はもっと問題なのではないか等々の御意見もあろうと思いますが、そういう場合に関しましては、それを適宜指導していく等々の措置はとらねばならぬことも起こり得るとは思っております。
　　：
（中略）
　　：
○五十嵐委員　大臣の御答弁はもっともです。それはそのとおりなのでありますが、役所あるいは官僚というものは非常にずるいというかずる賢い方々がおられるものですから、より楽な方へ楽な方へと実態的には動きかねないということ、そのいい例が郵政民営化法等、最近出てくる政府案で政省令委任事項が非常に多いということなんだろうと思いますね。
　政省令に委任すると法律に書いてあるからそれでいいんだという言いわけに使われて、実際には、本来明らかにすべき政策の枠や道筋が、逆に政省令にゆだねられて、法案審議の場では余り表に見えてこないということが起こりがちである、そういう傾向を助長しないか。この法律の枠の中では、それは総務大臣の解釈がもっともであるわけですが、この法律の枠を超えて傾向として使われる危険がないかということなのであります。

○麻生国務大臣　一般に、政省令への委任につきましては、手続的な事項とか技術的な事項とか、ほかには事態の推移に応じて臨機応変にというような措置をせねばならないときにされるということになっておると思います。
　いずれにいたしましても、その委任をいたします法律の規定が適当であるか否かとか、また、国会内において、その法律案の審議によってやはりこれは判断されないかぬところなんであって、今言われたように、それは安易過ぎないか、パブコメに付せば審議会でそのままちゃんちゃんというわけにいかぬぞというような御意見は、やはり代表であるこの国会の場においてきちんとされるようにフォローされていく、またはしていくという義務と責任も我々にあろうと存じます。

このやりとりは、「法律案に関する議院に対する意見公募手続」による国民の立法手続きへの参加を考える上で興味深い内容です。
この中で、
「行政手続法上の意見公募手続（パブリック・コメント手続）」を法制化することによって、行政命令の制定過程での国民からの意見公募が手続き保障されていることをいいことに本来法律で定めるべき内容が過度に「行政命令」に委任されるのではないか
と懸念する五十嵐議員に対して、麻生総務大臣(当時)は、
「代表であるこの国会の場においてきちんと（審議）されるようにフォローされていく、またはしていくという義務と責任も我々にあろうと存じます」
と言っているのです。

このことが実は建前であることが同日すぐに明らかになります。
この日の会議録の末尾の記述はこうです。

○実川委員長　これにて本案に対する質疑は終局いたしました。
　　　　―――――――――――――
○実川委員長　これより討論に入るのでありますが、討論の申し出がありませんので、直ちに採決に入ります。
　行政手続法の一部を改正する法律案について採決いたします。
　本案に賛成の諸君の起立を求めます。
　　　　〔賛成者起立〕
○実川委員長　起立総員。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました。

この日の審議自体が、
政府案作成→与野党議員への根回し
の後に
質疑応答→討論省略→採決→可決(全会一致)
が院外で決められてから実施されたものということなのです。
「代表であるこの国会の場においてきちんと（審議）されるようにフォローしていくという義務と責任」
はいったいどこに行ってしまったのでしょうか？

こういう「国会審議の形骸化・儀式化」に歯止めをかけなければなりません。
院外での「手打ち」を許さないような歯止めになる制度が必要なのです。
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2013年10月8日火曜日

「立法段階」から「国会に」積極的に口出しする、ということ

「なぜ「パブリック・コメント手続」に多くの人々が過大な期待をするのか？」 という記事を書きましたが、どうも私が提案する
「法律案に関する議院に対する意見公募手続」
というものの位置付けや現行のパブリック・コメントとの違いが理解できない方が多いようです。

そこでそのような方のために、現行のパブリック・コメントとの違いを図示してみたいと思います。

現行のパブリック・コメントは「行政命令」に対する意見公募手続です。


法律に基づいて「政令・府省令・告示・審査基準・処分基準・行政指導指針」といった「行政命令」を制定する際に実施されます。すでに制定済みの法律に基づく「行政命令」に対する意見なので、行政命令制定の前提となる法律の規定に変更を要する意見を言う余地は（基本的に）ありません。

これに対して、私が提案する「法律案に関する議院に対する意見公募手続」は、「行政命令制定の前提となる法律」に関して、法律案の国会への提出に先立って先議される議院に対する意見公募手続です。
先に衆議院に提出される法律案に関しては衆議院が、先に参議院に提出される法律案に関しては参議院が、それぞれ意見を公募します。
内閣提出法案であっても所管官庁が公募するのではありませんし、意見提出の宛先は国会議員ではなく、「衆議院」または「参議院」です。

この違いは大きいと私は考えています。

現行のパブリック・コメントは「行政命令」に対する意見公募手続なので、法律の規定の変更や法律制定自体に対する反対意見の提出はそもそもできませんが、 私が提案する「法律案に関する議院に対する意見公募手続」は国会での法律案の審議の前に実施されるものなので、法律の規定の変更や法律制定自体に対する反対意見の提出も可能です。

この点を理解していただきたいと思います。

【参考文献】

宇賀 克也・著




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2013年10月4日金曜日

なぜ「パブリック・コメント手続」に多くの人々が過大な期待をするのか？

昨今、（特にネット上で）行政手続法上の「意見公募手続等」（所謂「パブリック・コメント手続」に驚くほど過大な期待が寄せられている。しかも意見提出の対象は「法律の制定」なのだ。

行政手続法上の「意見公募手続等」が対象にしているのは、
意見公募手続等普及啓発用パンフレット
にもあるように、
政令・府省令・告示・審査基準・処分基準・行政指導指針
で、より具体的には、
  1. 政令・府省令・外局規則・人事院規則・会計検査院規則等
  2. 公にされる審査基準・公にされる処分基準・公にされる行政指導指針
だ（当然、法律は対象外）。

行政手続法に規定されている手続であることから容易にわかるように、
行政府が実施する「行政命令」や「規制」などの実施に際して意見公募をするもの
であって、国会が「立法」する際に実施されるものではないのだ。
中学・高校の社会科教科書にも書いてあるとおり（教科書に書いていなくたって！）日本は三権分立国家なので、「法律」は国会が制定し、行政府はその「法律」に従って行政を行ない「法律の委任」に従って政令・府省令等の各種「行政命令」を制定する。

だから、国会での「法律の制定」に際して行政府が実施する行政手続法上の「意見公募手続等」(所謂「パブリック・コメント手続」)で意見を提出するのは本当はおかしいのだ。

そもそも、行政手続法上の「意見公募手続等」(所謂「パブリック・コメント手続」)に
「提出された意見に基づいて案を修正する割合（原案修正率）が低いこと」
が実証的研究によって明らかにされてもいる。

まあ、それはそうだろう。「意見公募手続等」(所謂「パブリック・コメント手続」)の対象である政令・府省令等の各種「行政命令」は「法律の委任」によって制定されるものだが肝心の「法律の制定」は「意見公募手続等」(所謂「パブリック・コメント手続」)の対象外で、そのほとんどは行政府が法律案提出者となって制定されるもので、形式上は「行政府は立法府(国会)が制定する法律からの委任の範囲内で行政命令を制定する」ということにはなっているものの、実際には法律を制定しているのも行政府の官僚なのだ。
つまり、「行政命令」の枠組みはすべて行政府の官僚が作り上げており、それに関して国民は「立法段階」では実効性のある口出しをしてこないでいて、「行政命令制定段階」に対してだけ何故か（行政手続法上の「意見公募手続等」(所謂「パブリック・コメント手続」)を使って）「立法段階（法律の制定）に対する口出し」をしているのだ。

これでは、原案修正率が低くても不思議はない。

ではどうすればいいのか。「立法段階」から「国会に」積極的に口出しするしかない。

だから私は「法律案に関する議院に対する意見公募手続」を（行政手続法上の「意見公募手続等」とは別個独立に）定めるべきだと考えている。
ひとまず詳細は控えるが、個人的には具体的にいろいろ考えてはいる。「賛同者」が現れれば少しずつそれらを公開していくが、今はここまでにしておきます。

続きは「賛同者」からの反応が返ってきてから、ということで。


【参考文献】

原田 久・著
『広範囲応答型の官僚制 ―パブリックコメント手続の研究―』(学術選書 64)
信山社 (2011/2/20)
http://www.amazon.co.jp/o/ASIN/4797258640/














明渡 将
「実務講座 行政手続法の改正 ―パブリック・コメント手続の法制化 〈行政手続〉」
(『自治事務セミナー』44巻10号,11号,12号(2005),45巻1号,2号,4号,5号,6号(2006))

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